Am 23. Oktober 2014 war es so weit: Die Verwaltungsspitze hat in der Sitzung des Stadtrates den Haushaltsplan 2015 im Entwurf vorgelegt. Ein imposantes Werk mit 592 Seiten und sehr vielen Zahlenreihen und Erläuterungen.

Nun wird sich wohl kaum ein Bürger finden, der bereit ist, sich in diese vielen Seiten akribisch zu vertiefen. Das ist aber auch nicht notwendig! Denn für den interessierten Bürger sollte es ausreichen, wenn sich die Gesamtschau als ein schlüssiges Konstrukt darstellt. Und dies selbstverständlich nicht nur für das Jahr selbst, sondern auch für die folgenden Planjahre. So kann er zumindest ein wenig einschätzen, wohin die Reise geht.

Ob das Haushaltskonstrukt schlüssig ist, beurteilt sich insbesondere nach der Art und Weise der Fortschreibung der Zahlen in die Zukunft. Eine Kommune kann sich hier ja schnell reicher rechnen als sie ist, indem Einnahmenentwicklungen zu optimistisch und/oder Aufwendungen zu niedrig fortschrieben werden.

Zwang von oben oder nicht?

Das Thema Haushaltsplanung hat mein Interesse geweckt infolge der regelmäßigen Betonung durch die Verwaltung, dass man bei der Hochrechnung der Haushaltszahlen „höheren Zwängen aus Düsseldorf“ unterliegen würde. So zum Beispiel Bürgermeister Lutz Urbach zuletzt noch in der Facebookgruppe „Politik in Bergisch Gladbach“ am 21.10.14:

Wir erstellen die Regeln, nach denen in die Zukunft hochgerechnet wird, nicht! Das sind Vorgaben des Landes! Wir wissen, dass diese Vorgaben nicht realistisch sind!“

Wohlgemerkt, es geht nicht um die zu Recht vom Bürgermeister heftig kritisierte Überwälzung von Kosten auf die Kommune für Aufgaben, die dieser von außen „aufs Auge gedrückt werden“. Sondern es geht um die Frage, mit welchen Steigerungs­raten die Haushaltsplanung arbeitet.

Und da habe ich mich natürlich gefragt: Sollte es das Land z. B. tatsächlich verbieten, dass eine Kommune Einnahmen eher zurückhaltend plant?

Lesen Sie mehr:
Dokumentation: Der Etat 2015 – Zahl für Zahl
Mumdey: 2016 schlägt bittere Stunde der Wahrheit
„Fischkutter BGL auf Kurs halten“, Etatrede Urbach
„Die Weichen neu stellen“, Etatrede Mumdey
Das gesamte Haushaltsbuch 2015 (pdf)
Das Haushaltssicherungskonzept (pdf)
Diskussion in der Facebook-Gruppe „Politik in BGL“

Die Welt der Erlasse …

Um diese Frage zu klären muss man ein wenig eintauchen in die Verwaltungswelt, bevor ich mich einem konkreten Zahlenvergleich zuwende.

Hier sind zwei wichtige Dokumente zu benennen:

  1. Ausführungserlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes NRW (MIK NRW) vom 7.3.13 zur Haushaltskonsolidierung nach der Gemeindeordnung NRW und dem Stärkungspaktgesetz
  2. Runderlass des MIK NRW vom 01.07.14, „Orientierungsdaten 2015-21018 für die mittelfristige Ergebnis und Finanzplanung der Gemeinden und Gemeindeverbände des Landes NRW“

Zu den Inhalten

Ein genehmigter Konsolidierungszeitraum bleibt für die vorzulegenden Fortschreibungen des Haushaltssicherungskonzeptes verbindlich (Kein Herausschieben des Endzeitpunktes; Anmerkung: für Bergisch Gladbach ist dies das Jahr 2022).

Aber: Bei nicht absehbaren und von der Kommune nicht zu beeinflussenden erheblichen Veränderungen der finanziellen Situation der Kommune kann eine Verlängerung des Zeitraums von der zuständigen Aufsichtsbehörde genehmigt werden. Von dieser Option wird Bergisch Gladbach möglicherweise Gebrauch machen müssen!

Planungsgrundlage

Bei der Ergebnis- und Finanzplanung sind die sogenannten Orientierungsdaten unter Berücksichtigung der örtlichen Besonderheiten anzuwenden. Das sind Landesdurchschnittswerte, die nur Anhaltspunkte für die individuelle Finanzplanung der Kommune sind. Sie sind solange zu verwenden, wie keine „gemeindescharfen Erkenntnisse“ vorliegen.

Die Orientierungsdaten für 2015-2018 liefert der o.g. Ausführungserlass. So werden z. B. für den Bereich Personalaufwendungen folgende Steigerungsraten genannt: +2,0 Prozent in 2015, +1,0 Prozent  in 2016, +1,0 Prozent in 2017 und +1,0 Prozent in 2018. Bei der Gewerbesteuer werden genannt: +4,0 Prozent, +3,0 Prozent, +2,8 Prozent sowie +2,8 Prozent.

Gemeindescharfe Erkenntnisse

Was bedeutet nun aber die Formulierung „gemeindescharfe Erkenntnisse“?

Dazu sagt der o. g. Erlass, dass jede Kommune verpflichtet ist, unter Berücksichtigung der örtlichen Besonderheiten die für ihre Planung zutreffenden Einzelwerte zu ermitteln. Es ist von den Orientierungsdaten abzuweichen, wenn die individuellen Gegebenheiten vor Ort dies erfordern.

Und was gilt für den Zeitraum nach 2018 (sog. Planjahre)?

Der Erlass spricht von der Ermittlung individueller Plandaten. Dabei sollen die Wachstumsraten unter Zugrundelegung eines geometrischen Mittels aus den letzten 10 Jahren (nur IST-Werte!) ermittelt werden.

Beispiel: Ergibt sich bei den tatsächlichen Personalausgaben der letzten 10 Jahre eine mathematisch errechnete Wachstumsrate von 2,8 Prozent, so ist der angesetzte Wert des Jahres 2018 mit dieser Steigerung fortzuschreiben.

Aber auch hier gilt: Die Empfehlung der Fortschreibung mit einer mathematisch errechneten Wachstumsrate gilt nur, wenn eine eingehende Einzelfallprüfung ihre Vereinbarkeit mit den individuellen Verhältnissen vor Ort und deren voraussichtlichen Entwicklungen bestätigt hat. Mit anderen Worten: Bei entsprechenden Erfahrungen aus den Vorjahren muss angepasst werden.

Zum Beispiel bedeutet dies für Bergisch Gladbach, dass bei der Gewerbesteuer die hohen Werte des Jahres 2012 und 2013 nicht einfach als Normalfall, sondern nur als Ausreißer angesehen hat. Dementsprechend wurde der Planwert für 2015 zurückgenommen und orientiert sich an dem Ergebnis 2014.

Ob dies der individuellen Situation der Stadt im langjährigen Durchschnitt entspricht, was den gewählten Wert in Frage stellen könnte, vermag ich hingegen nicht zu beurteilen.

Generell und insbesondere für Kommunen, die nicht in der Lage sind im Finanzplanungszeitraum (hier bis 2018) ihren Haushalt auszugleichen, gilt: Bei der Haushaltsplanung ist eine eher vorsichtige Prognose zugrunde zu legen.

Fazit aus dem Studium der Erlasse

Die dortigen Anforderungen vermitteln nicht den Eindruck von durchgehend strikten Vorgaben. Es sind Abweichungen möglich, die sich allerdings an der Realität vor Ort zu orientieren haben. Ob man diese bei den Planerstellern allerdings immer wahrnehmen möchte (weil es das Zahlenwerk verschlechtern würde) steht auf einem anderen Blatt.

Wie wurden nun diese Vorgaben in der Verwaltung „gelebt“?

Ein Haushaltssicherheitskonzept darf ja nicht gestützt werden auf der Hoffnung auf höhere Erträge, um ein negatives Ergebnis zu vermeiden. Vielmehr kann das Konzept nur erfolgreich sein, wenn man die Ausgabenseite im Griff hat.

Daher möchte ich mich bei meinen weiteren Betrachtungen nur auf diese beschränken.

Beispiel Personalaufwendungen

Ich füge die Datei „Gesamtergebnisplan GL“ bei, der man  die jährlichen Veränderungen der einzelnen Haushaltsposten ablesen kann.

Hier fällt auf, dass die Stadt zum Beispiel bei den Personalaufwendungen wie folgt plant bzw. geplant hat (in Klammern habe ich die Orientierungsdaten hinzugefügt):

  • 2014: + 9,5%
  • 2015: + 6,9% (+2,0%)
  • 2016: + 2,5% (+1,0%)
  • 2017: + 1,0% (+1,0%)
  • 2018: + 1,0% (+1,0%)

Der für 2014 und 2015 geplante starke Anstieg hat der Bürgermeister als Besonderheit dargestellt. Erst ab 2017 ist man wieder im Rahmen der Orientierungsdatenvorgabe.

Ob aber die Aufsicht für den HP2015 diesen erneut starken Anstieg vor dem Hintergrund des Haushaltssicherheitskonzeptes mitmacht, ist fraglich.

Eine Akzeptanz wäre wohl schlecht vorstellbar, wenn die Stadt bei realistischer Betrachtung nicht in der Lage ist, bis zum Jahr 2022 einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Und da kommt es – wie oben schon gesagt – vor allem auf die Ausgabenseite an. Die Stadt geht im vorgelegten Plan für die Zeiträume bis 2022 von einem Erreichen dieses Zieles aus. Äußerungen der Stadtspitze in der Öffentlichkeit haben dies jedoch schon in Frage gestellt.

Ausgeglichener Haushalt im Jahr 2022?

Um diese Frage beurteilen zu können, habe ich zusammengestellt, wie sich die einzelnen Positionen des Gesamtergebnisplanes im Verlauf der jährlichen Haushaltspläne verändert haben. (siehe in der o.g. Datei die Arbeitsmappe „Plan- und Ist-Zahlen im Verlauf“).

Betrachten wir die Position Summe aller ordentlichen Aufwendungen: In der nachfolgenden Tabelle führe ich auf den ersten Ansatz- bzw. Planwert sowie sodann den letzten Wert auf, jeweils mit absoluter und prozentualer Veränderung.

Entwicklung der Position “ordentliche Aufwendungen” im Verlauf der verschiedenen Haushaltsplanungen
 
Angaben in Mio. EUR 
Haushaltsjahr
  1. Ansatz
letzter AnsatzVeränd.Veränd.
im Haushaltsplanbzw. IST im Haushaltsplanabsollutin %
2010208,8216,57,73,7%
2011205,5215,19,64,7%
2012209,8225,515,77,5%
2013214,7229,114,46,7%
2014226,1239,313,25,8%
2015237,8253,315,56,5%
2016241,4259,317,97,4%
2017252,7264,411,74,6%
2018255,3269,113,85,4%
2019258,0271,913,95,4%
2020257,0271,314,35,6%
2021259,9274,114,25,5%
2022262,8277,9Taxe
Mittelwert5,7%

Im Mittel ergibt sich derzeit für die letzten 12 Jahre ein Zuwachs von 5,7 Prozent! Dass hieße, dass die Aufwendungen 2022 aller Voraussicht nach um rund 15 Mio. EUR (!) auf dann 277 Mio. EUR ansteigen werden. In der grafischen Darstellung sieht das so aus:

Das wiederum hätte zur Konsequenz, dass sich das Haushaltsergebnis allein von der Ausgabenseite her um 15 Mio. EUR verschlechtern würde, sofern es nicht ganz oder wenigstens zum Teil durch außerplanmäßige Einnahmen ausgeglichen würde.

Vor dem Hintergrund der Erfahrung einer eher zu optimistischen Einnahmenplanung ist die Wahrscheinlichkeit für ein solches Szenario jedoch ziemlich gering. Nicht auszudenken, wenn zusätzlich die Einnahmeseite unter Plan bliebe …

Fazit: Das Erreichen der schwarzen Null im Jahr 2022 muss man unter den gegebenen Voraussetzungen – leider – als ausgeschlossen ansehen.

Aber es droht weiteres Ungemach

Schaut man auf die prozentuale Steigerung bei den Ansätzen der Aufwendungen in den Jahren 2012 bis 2016, so verdeutlicht diese, dass in den nächsten Haushaltsplänen für die Haushaltsjahre 2017 bis 2022 eine Steigerung der Zuwachsrate um  ein bis zwei Prozentpunkte (auf dann ca. 7 Prozent  im Mittel) nicht verwundern würde. Das hätte eine Verschlechterung bei den Jahresergebnissen in Höhe von jeweils 1 bis 2 Mio. EUR zur Folge.

Warum muss man mit einem solchen Szenario ernsthaft rechnen? Das liegt daran, dass die Wahrscheinlichkeit einer zutreffenden Prognose umso geringer ist, je weiter weg der Prognosezeitraum vom Prognosezeitpunkt weg liegt.

Und welche Konsequenzen sind zu ziehen?

Ich habe versucht darzustellen, dass die derzeitige Gesamtergebnisplanung – vorsichtig ausgedrückt – an der Realität vorbeizulaufen droht, wobei dies nicht an den Planungsvorgaben des Landes liegt.

Wir werden nicht umhin kommen, über Strukturreformen nachzudenken, die sich mit Sicherheit nicht nur auf eine Änderung bei der Verteilung von „Kosten für aufgebürdete Aufgaben“ beschränken dürfen.

Nachteil ist jedoch: Die Entscheider hierüber sitzen nicht in Bergisch Gladbach.

Bis es so weit ist, muss versucht werden, die interkommunale Zusammenarbeit zu verbessern, um so Kostenvorteile für den Haushalt zu generieren.

Martin Wiegelmann

Jurist, aufgewachsen im Ruhrgebiet, wohnt seit 1989 im Rheinland und seit 1996 mit seiner Familie in Bergisch Gladbach.

Reden Sie mit, geben Sie einen Kommentar ab

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.

Diese Website verwendet Akismet, um Spam zu reduzieren. Erfahre mehr darüber, wie deine Kommentardaten verarbeitet werden.