Im Zuge des laufenden FNP-Verfahrens, welches eine weiträumige Ausweisung von in Landschaftsschutzgebieten gelegenen Grundstücken zum Gegenstand hat, gibt es Überlegungen zu einem Bürgerbegehren. Die Gemeindeordnung NRW (im Folgenden: GO) sieht in § 26 GO diese Möglichkeit grundsätzlich vor.

1. Bürgerentscheid

1.1. Es ist zu differenzieren zwischen einem Bürgerbegehren und einem Ratsbürgerentscheid. Bei letzterem wird Rat aktiv, der mit einer 2/3-Mehrheit beschließen kann, dass über eine Angelegenheit der Gemeinde ein Bürgerentscheid stattfindet,  sog. Ratsbürgerentscheid. Ebenso wie beim Bürgerbegehren entscheiden dann die Bürger anstelle des Rates (§ 26 Abs. 1 GO).

1.2. Der Bürgermeister erklärte im April 2014 über den Autobahnzubringer („Bahndamm“), er werde „eine klare Haltung der Stadt erzwingen“, damit aufgrund dieses Ratsbürgerentscheids das Thema „endlich und endgültig abzuschließen“ werde. Die CDU sei „ganz seiner Meinung“ (vgl. Beitrag vom 06.04.2016). Die SPD äußerte sich kritisch zu dieser Initiative des Bürgermeisters (Beitrag vom 21.04.2016), da es sich bei dieser Trasse nicht um eine kommunale Trasse handele. Gleichwohl wurde bereits in diesem Beitrag eine rechtlich mögliche Umgehung angedeutet, wie schon zuvor der Bürgermeister, wenn man über „lokale Randaspekte abstimmen“ könne, wie z.B. die Zuwegung.

Im Beitrag vom 22.12.2016 wird darüber berichtet, dass diese Initiative des Bürgermeisters einen „stillen Tod stirbt“. Im Interview des Herrn Bürgermeisters „Wir werden das schon schaffen“ (Beitrag vom 15.01.2017) führt er zu seiner Initiative nicht näher aus.

1.3. Die Initiative des Bürgermeisters hat einen gravierenden Vorteil: Insoweit könnte ein Ratsbürgerbescheid mit einem Bürgerbegehren, welches mittelbar den FNP-Plan zur Abstimmung durch die Bürgerschaft stellt, verbunden werden.

2.  Bürgerbegehren

2.1. Von der Verwaltung wird ohne nähere Begründung ausgeführt, ein Bürgerbegehren im FNP-Verfahren sei nicht statthaft. Diese Aussage ist auf den ersten Blick zutreffend:

Nach § 26 Abs. 5, Ziff. 5 GO ist nämlich ein Bürgerbegehren unzulässig über

5. die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen mit Ausnahme der Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens.

In Nordrhein-Westfalen wird hierdurch die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens eingeschränkt. Hintergrund ist, dass der Landesgesetzgeber in NRW offenbar die Gefahr sieht, dass sich durch eine Bürgerbeteiligung im Rahmen von Bauleitverfahren Schwierigkeiten bei der Umsetzung und Ausweisung von Flächen in Bebauungs- und Flächennutzungsplänen ergeben.

Ob diese Annahme zutrifft, kann bezweifelt werden. In anderen Bundesländern gib es diese Einschränkung nicht, auch nicht in Ländern, die deutlich besser aufgestellt sein dürften als NRW (so gibt es keine entsprechende Beschränkung z.B. in Bayern, ohne dass der Eindruck besteht, dass es dort zu größeren Schwierigkeiten bei der Ausweisung von Gebieten zur Wohn- und Gewerbebebauung gibt)

2.2. Bereits bei seiner Initiative für einen Ratsbürgerentscheid deutete der Bürgermeister eine rechtlich zulässige Umgehungsmöglichkeit an. Dies ist der Rechtsprechung des OVG NRW geschuldet. Dieses ist recht großzügig bei der Bejahung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, auch wenn dieses Bürgerbegehren de facto dazu führt, dass bei Erfolg des Bürgerbegehrens ein Bauleitplan zwar erlassen, aber nicht umgesetzt werden kann (näher hierzu z.B. Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl., § 26, S. 162 f.).

2.3. Beispiel nach OVG Münster vom 17.07.2007, 15 B 874/07

Sachverhalt

Das Bürgerbegehren richtete sich gegen einen in der öffentlichen Diskussion befindlichen Rathausabriss und eine dazu ergehende Bauleitplanung richtete. Die Frage des Bürgerentscheids lautete: „Soll das neue Rathaus am Kleinen Domhof erhalten bleiben ?“ Die Stadt bzw. der Rat sah dieses Bürgerbegehren als unzulässig an, da diese Frage ja Gegenstand der Bauleitplanung sei und deswegen gem. § 26 Abs. 5 GO nicht zulässig. Wenn dieser Bürgerentscheid Erfolg habe, könne dieses Bauleitverfahren nicht mehr durchgeführt werden, hätte jedenfalls seinen Sinn verloren, so die damalige Beklagte.

Entscheidung des OVG Münster

Dem folgt das OVG Münster nicht und bejahte die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Das Gericht vertritt keine weite, sondern eine enge Auslegung der Begrenzung des § 26 Abs. 5 GO. Das OVG Münster begründet dies damit, dass die Frage des Bürgerentscheids keine planerische Entscheidung zum Gegenstand hat, sondern lediglich,

ob durch eine Bauleitplanung zukünftig vielleicht ein mögliches Vorhaben auch realisiert werden kann.

Dies sei, trotz der Einschränkung in § 26 Abs. 5 GO, ein dem Bürgerbegehren zugänglicher Gegenstand, auch wenn die Bauleitplanung der Stadt jedenfalls mittelbar dadurch tangiert wird.

Weiter heißt es in dem Urteil:

Der Senat verkennt nicht, dass durch einen erfolgreichen Bürgerentscheid zwar nicht die rechtlichen, aber wohl die politischen und wirtschaftlichen Grundlagen für ein weiteres Vorantreiben des Projekts im Hinblick auf die Bauleitplanung und vertragliche Abmachungen mit einem Bauträger gefährdet sind.

2.4. Auf Grundlage dieser Entscheidung des OVG Münster könnte durch einen Bürgerentscheid das laufende FNP-Verfahren nicht aufgehoben, jedoch ganz oder teilweise de facto verhindert werden. Bzgl. des laufenden FNP-Verfahrens dürften auf Grundlage der Rechtsprechung des OVG Münster zahlreiche noch zulässige Fragestellungen in Betracht kommen.

Der FNP und die daraus sich ergebenen Bebauungspläne blieben dann, so wörtlich  das OVG a.a.O., „auf dem Papier“. Erst nach der Sperrzeit des § 26 Abs. 8 GO kann ein neuer Beschluß ergehen, wobei allerdings in der kommunalpolitischen Praxis es kaum vorstellbar ist, eine Planung auch nach der Sperrfrist ohne größere Änderungen durchzusetzen.

2.5. Die weiteren formellen Vorgaben ergeben sich aus § 26 GO. Aufgrund der Einwohnerzahl der Stadt Bergisch Gladbach von rund 108.000,00 € müssten fünf Prozent der Einwohner sich in einer Unterschriftsliste eintragen lassen, also ca. mindestens 5.400 Personen.

Der Rat müsste sodann unverzüglich die Zulässigkeit des Bürgerbescheids feststellen (§ 26 Abs. 6 GO). Sollte er die Zulässigkeit verneinen, wäre ein Rechtsbehelf einzulegen. Sollte die Zulässigkeit verneint werden, entscheidet das Verwaltungsgericht, üblicherweise im Rahmen des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz, wenn eine besondere Eilbedürftigkeit besteht.

 Weiterführende Literatur:

  • Brüning, Bürgerbegehren und –entscheid in der Bauleitplanung, NordÖR 2014, 509
  • Bebensee-Biderer, Der Bürgerbescheid in der Bauleitplanung, Gemeinde 2013, 198
  • Wickel/Zengerling, Beeinflussung der gemeindlichen Bauleitplanung durch Bürgerentscheide – Möglichkeiten und Grenzen, NordÖR 2010, 91

Ausblick: Kleine kommunale Rechtskunde, Teil III: Klagebefugnis gegen FNP und Bebauungspläne

Weitere Beiträge zum Thema: 

Kleine kommunale Rechtskunde (1): Informationsfreiheit

Initiativen denken über Bürgerbegehren nach

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