Kleine kommunale Rechtskunde (1): Informationsfreiheit

In aktuellen Beiträgen zum laufenden Flächennutzungsplanverfahren in Bergisch Gladbach wird gelegentlich die Auffassung vertreten, es lägen nicht genügend Informationen vor. Wichtige Informationen sind bereits im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit zu erfolgen einschließlich der sogenannten Abwägungsmaterialien. Unabhängig davon stellt sich die Frage, ob von einzelnen Bürgern konkrete Informationen  bzw. Unterlagen angefordert werden können.

Ein Beispiel: Aktuell liegt der Stadt Bergisch Gladbach seit einem Monat ein nicht beschiedener Antrag vor, der die Übersendung u.a. folgender Unterlagen bzw. Informationen zum Gegenstand hat:

• Informationserteilung, ob und wenn ja für welche überplanten Gebiete in welchem die Stadt oder mit ihr verbundene Unternehmen Grundstückseigentümer sind und/oder Vorkaufsrechte zustehen.
• Sämtlicher der Stadt vorliegende Unterlagen bzgl. der Ausweisung der Gebiete als Landschaftsschutzgebiet.
• Unterlagen bzgl. Ausschreibung und Vergabe der Planungsleistungen zur Erstellung eines FNP mit der Firma Post & Welters GmbH.
• Einreichung aller weiteren Verträge zwischen der Stadt und dem Planungsbüüro Post & Welters GmbH
• Information über Zeitpunkt und Höhe aller Zahlungen der Stadt Bergisch Gladbach an Post & Welters GmbH, gleichgültig auf welchen Auftrag beruhend.
• Information üüber die zu erwartende Höhe weiterer Zahlungen an Post & Welters GmbH füür die Jahre 2016-2018.
• Einreichung von Verträgen mit etwaigen weiteren Planungsbüros und/oder freiberuflich tätigen Personen/Firmen bzgl. Unterstüützung im Rahmen der Erstellung des Vorentwurfs zum Flächennutzungsplan,
• Einreichung der Unterlagen, welche der „„Präsentation Verkehr FNP“” vom 10.09.2016 zugrunde liegen.
• Übersendung der kompletten Unterlagen, die ausweislich der Niederschrift vom 28.10.2015 für die „konkreten Maßßnahme“” zur „verkehrlichen Anschließung von potenziellen Bauflächen“” vorliegen.
• Alle Unterlagen, die der Stadt Bergisch Gladbach bzgl. der Straßße L289 vorliegen, beschränkt auf den Zeitraum 2012 –– 2016,
• Einreichung der Vorstudie bzgl. der Verlängerung der Linie 1 nach Moitzfeld bzw. Kürten-Spitze,
• Begründung zu dem Flächennutzungsplan aus dem Jahr 1978,
• Einreichung des Gewerbekonzepts 2011, welches von der Homepage der Stadt Bergisch Gladbach zwischenzeitlich entfernt wurde.
• Einreichung der Unterlagen im Zuge des der Stadt Bergisch Gladbach zustehenden Vorkaufsrecht für das Zanders-Gelände.

Auch vor diesem Hintergrund verdient das vor 15 Jahren in NRW in Kraft getretene Informationsfreiheitsgesetz NRW einmal in juristische Hinsicht näher dargestellt zu werden, zumal in den letzten Jahren eine deutliche Zunahme von Informationserteilungsanträgen festzustellen ist.

Die veröffentlichte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, die sich insbesondere damit befaßt, ob und wenn ja in welchem Umfang ein Informationsanspruch besteht, ist zahlreich. Einige dieser Verfahren haben bundesweite Bedeutung erlangt, wie z.B. Auskunftsanträge für die Loveparade-Katastrophe oder den BER-Flughafen. Dies bietet Gelegenheit, die Rechtsprechung der letzten Jahre zusammenzufassen, insb. die, bei der um Anträge auf Kommunalebe geht.

Zusammenfassend geht die Tendenz in der nordrhein-westfälischen Rechtsprechung dahin, die Ansprüche des Bürgers auf Informationserteilung weit auszulegen. Sollte es um schutzwürdige Interessen Dritter gehen (z.B. was Betriebsgeheimnisse angeht, Willensbildung der Verwaltung, Persönlichkeitsrechte), wird oft nach vermittelnden Lösungen gesucht.

1. Anwendungsbereich

Der Informationsanspruch gilt gem. § 2 IFG „für die Verwaltungstätigkeit der Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechtes und deren Vereinigungen“.

1.1. Wenn eine natürliche oder juristische Person des Privatrechtes öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt, gilt sie auch als Behörde in diesem Sinne . Ob nun die natürliche oder die juristische Person Auskunftsverpflichteter ist, ist erst eine Frage der Begründetheit, und nicht der Zulässigkeit.

1.2. Das Informationsrecht nach dem IFG steht „jeder natürlichen Person“ zu, § 4 Abs. 1 IFG. Daher ist einer juristischen Person keine Information zu erteilen . Praktische Auswirkungen hat diese Rechtsprechung nicht, da Mitarbeiter der juristischen Person als natürliche Person einen Auskunftsantrag stellen können.

1.3. Die Abgrenzung zu einer Verwaltungstätigkeit i.S.v. § 2 Abs. 1 IFG ist gelegentlich nicht einfach zu beantworten. Die Rechtsprechung des OVG Münster legt den Begriff recht weit aus und betont, dass eine Verwaltung sowohl in materiellem als auch im formellen Sinne maßgebend ist . Im dortigen Fall ging es um die Polizei als „verlängerter Arm der Staatsanwaltschaft“, wenn diese sowohl repressiv (zum Zwecke der Strafverfolgung) als auch präventiv (vorbeugend) tätig wird. In diesem Fall ist, so das OVG Münster, auf den Schwerpunkt der Handlung aus Sicht eines objektiven Dritten abzustellen .

2. Informationsrecht

2.1. Einschränkungen enthält des Informationsrechtes in § 4 IFG gibt es nur wenige. Es gibt dabei keine zahlenmäßige Beschränkung, wer wie oft einen Antrag stellen kann. Die Grenze ist jedoch bei einer rechtsmissbräulichen Ausnutzung der Auskunftsrechte erreicht. Auch ohne eine gesetzliche Beschränkung findet der Rechtsgedanke von Treu und Glauben (§ 242 BGB) bzw. das Schikaneverbot (§ 226 BGB) in engen Ausnahmefällen Anwendung.
Beispiel: Der rechtsschutzversicherte pensionierte Lehrer, der aus reiner Langeweile täglich Anträge stellt, um die Verwaltung zu beschäftigen, ist nicht geschützt. Das IFG dient nicht dazu, so plastisch das VG Düsseldorf (Beschl. v 27.08.2014, 26 K 3308/14), die Arbeitszeit und Arbeitskraft des Verwaltungspersonals mit der Erteilung von Auskünften zu belasten, die der Antragsteller nur um der Auskunft Willen begehrt.

2.2. Das Informationsrecht nach dem IFG ist subsidiär.

Andere Vorschriften, die den Zugang regeln, gehen vor (§ 4 Abs. 2 IFG). Für Journalisten, die dem Pressegesetz unterliegen, gibt es nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW einen weitgehenden presserechtlichen Auskunftsanspruch. Hier wird von Teilen des Schrifttums vertreten, dass dieser presserechtliche Auskunftsanspruch gegenüber dem IFG vorrangig sei (offenlassend OVG Münster, Beschluss vom 21.08.2008, 8 B 9137/08; vgl. ferner VG Düsseldorf, Beschluss vom 04.08.2010, 26 L 1223/10; vgl. ferner OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 07.03.2014, 6 S 48/13, bzgl. Unterlagen des Flughaftens BER; vgl. ferner VG Düsseldorf, Beschluss vom 04.08.2010, 26 L 1223/10 bzgl. Unterlagen der Loveparade-Katastrophe).

Ähnliches gilt für das Akteneinsichtsrecht von Ratsmitgliedern, welches sich aus § 55 GemO ergibt. Dieses Recht geht dem Informationsrecht des § 4 IFG vor (ausführlich hierzu Gollan, VR 2008, 70) .

3. Schutz Dritter

3.1. Der Antrag auf eine Informationserteilung kann sowohl bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen als auch zum Schutz personenbezogener Daten abgelehnt werden (§§ 8-9 IFG). Allerdings ist im Einzelfall strittig, ob eine Informationsversagung möglich ist und wenn ja, eine vollständige. So ist ein Informationsanspruch zu gewähren, selbst wenn er ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis betrifft, dadurch aber entweder kein oder allenfalls ein geringfügiger Schaden eintreten würde .

3.2. Soweit es um personenbezogene Daten geht, sind diese schutzwürdig und dürfen nur ausnahmsweise zugänglich gemacht werden, wenn keine Zustimmung vorliegt oder sich ein Offenbarungsrecht bereits aus dem Gesetz ergibt. Dann muss der Antragsteller ein rechtliches Interesse geltend machen und überwiegende schutzwürdige Belange der betroffenen Personen dürfen einer Offenbarung nicht entgegenstehen. Ein derartiges rechtliches Interesse kann sich ergeben aus der Verfolgung von Rechten oder zur Abwehr von Ansprüchen, was z.B. im Bauplanungsrecht oft der Fall sein dürfte .

4. Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses

Informationen zu bloßen Entwürfen zu Entscheidungen für Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung sowie für Protokolle vertraulicher Beratungen pp. sind abzulehnen (§ 7 Abs. 1 IFG).

4.1. Diese gesetzliche Restriktion wird von der Rechtsprechung einschränkend ausgelegt. Ob die Voraussetzungen eines Zurückweisungsantrags vorliegen, entscheidet dabei nicht die Verwaltung, sondern das Verwaltungsgericht. Die Behörde hat dem Gericht die vom Antragsteller angeforderten Unterlagen vorzulegen und der Richter prüft, ob die Voraussetzungen einer Informationserteilung gegeben sind oder nicht (sog. in-camera-Verfahren, vgl. OVG Münster, Beschl. v. 01.12.2010, 13a F 47/10 bzgl. Protokolle über die Beratung eines Verwaltungsausschusses der ZVS) .

4.2. Wenn es um verwaltungsinterne Gutachten o.a. geht, stellen sich schwierige Abgrenzungsfragen, insbesondere ob diese Gutachten noch zu einer entscheidungsvorbereitenden behördeninternen Maßnahmen eines Willensbildungsprozesses gehört oder nicht. Das OVG Münster legt den Ausschlussgrund des Willensbildungsprozesses eng aus. Ein Informationszugang ist nur dann ausgeschlossen, wenn die Offenlegung der begehrten Information zu einer Beeinträchtigung einer erfolgversprechenden behördlichen Maßnahme führt (OVG Münster, NWVBl 2007, 187; näher Zilkens, ZD 2012, 215).

Im Fall einer Entscheidung des VG Düsseldorf (Beschl. v. 05.05.2009, 26 K 1346/09) ging es um die Einsichtnahme in ein Rechtsgutachten einer Kommune im Zusammenhang mit Derivatgeschäften der Gemeinde. Das VG Düsseldorf bejahte einen Informationsanspruch. Die Frage über die Haftung der Berater der Stadt, also Haftung der Banken, zu dem sich das Rechtsgutachten der Gemeinde verhielt, falle nicht unter den Ausschluss des § 7 Abs. 1 IFG. Ein derartiges Rechtsgutachten sei nicht als Teil eines Willensbildungsprozesses anzusehen (zu diesem Urteil siehe Vahl, DVB 2012, 437 und Zilkens, ZD 2012, 215).

5. Weitere Fälle der Informationserteilung

Eine Informationserteilung zu Fällen auf der Kommunalebene wurde der Rechtsprechung in folgenden Fällen im Ergebnis bejaht

– Zugang zu den Daten einer Hundebestandsaufnahme (VG Aachen, Urt. v. 18.03.2015, 8 K 1341/13)

– Zugang zu Informationen aus Grundstücksentwässerungsakten (VG Aachen, Urt. v. 28.11.2012, 8 K 2366/10)

– Einsicht in Bautagebücher einer bestimmten Baustelle zwecks Vorbereitung eines Amtshaftungsanspruchs (VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 21.03.2002, 17 L 494/02 mit Anm. Vahle DVP 2002, 438)

– Einsicht in Bauakte bzgl. Bau- und Nutzungsänderungsanträge (VG Köln NWVBl 2006, 308 mit Anm. Otto, DVP 2007, 82)

bzw. verneint bei

– Einsicht in eine Jugendamtsakte (OVG Münster NWVBl. 2006, 296 mit Anm. Vahle DSB 2005, Nr. 9, 19)

6. Gebühren

Gem. § 11 Abs. 1 IFG werden Gebühren erhoben. Von der Ermächtigung des § 11 Abs. 1 IFG ist durch Erlass einer Verwaltungsgebührenordnung vom 19.02.2002 in NRW Gebrauch gemacht worden.

6.1. Die Erteilung einer mündlichen oder einfachen schriftlichen Auskunft ist danach gebührenfrei.

6.2. Bei einer umfassenden schriftlichen Auskunft, die einen erheblichen Vorbereitungsaufwand beinhaltet, beträgt die Mindestgebühr von 10,00 € und die Maximalgebühr 500,00 €. Bei außergewöhnlichem Verwaltungsaufwand, z.B. wenn umfangreich händisch Schwärzungen zum Schutz privater Interessen vorgenommen werden müssen, kann die Gebühr bis auf max. 1.000,00 € erhöht werden. In der Regel wird sich die Verwaltung an der unteren Schwelle orientieren, zumal Ziel der Gebührenordnung keine Abschreckung sein darf.

Auch die Frage, ob eine Gebühr kostenlos zu erteilen ist bzw. in welcher Höhe, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die Praxis belegt, dass die Verwaltung bei Festsetzung der Höhe der Gebühren Augenmaß walten läßt. Gebührenbescheide im dreistelligen EURO-Betrag stellen die große Ausnahme dar. In der Entscheidung z.B. des VG Arnsberg ging es um sechs konkrete Fragen des Bürgers zur Einsichtnahme in Akten-vorgänge zu Vergabe und Erstellung eines Schmutzwasserkanals. Die Stadt beantwortete die gestellten Fragen und setzte eine Gebühr von 25,00 € fest.

Der Antragsteller stellte fünf weitere Fragen, die gleichfalls von der Stadt beantwortet wurden. Hierfür erließ die Stadt einen Gebührenbescheid in Höhe von 10,00 €. Die Klägerin legte gegen die Gebührenfestsetzungen gleichwohl Widerspruch ein mit der Begründung des angeblich so geringen Verwaltungsaufwandes. Das VG wies die Klage ab. Die Höhe der Gebühr sei nicht zu beanstanden.

Dem ist beizupflichten, zumal die festgesetzten Gebühren unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten in der Regel kaum die Eigenkosten der Gemeinde decken dürften. Auch wenn die Höhe der Gebühr zwar nicht den Bürger von seinem Recht auf Informationserteilung abhalten soll, muss andererseits die Höhe der Gebühr so bemessen werden, dass ein angemessenes Verhältnis zu dem Verwaltungsaufwand zu erkennen ist.

6.3. Die Kosten für die Zurückweisung eines Widerspruchs betragen mindestens 10,00 € bis max. 50,00 € und die Kosten für die Anfertigung von Kopien und Ausdrucken je DIN A4-Seite 0,10 €.

7. Gerichtlicher Rechtsschutz

7.1. Nach § 13 IFG ist für die Sicherstellung des Rechts auf Information der Landesbeauftragte für Datenschutz zuständig und jeder hat das Recht, den Landesbeauftragten für das Recht auf Information anzurufen. Diese Recht im IFG ist nicht abschließend. Dies ist nachvollziehbar, würde doch das Informationsrecht leerlaufen, wenn die Gefahr besteht, dass es nicht durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit überprüfbar ist, zumal offen ist, ob und wenn ja wie und in welchem Umfang der Landesbeauftragte tätig wird.

7.2. Wenn ein Antrag abschlägig beschieden wird, kann der Zugang zu Informationen nach dem IFG vor dem Verwaltungsgericht in Form einer Verpflichtungsklage erhoben werden (vgl. zB. VG Minden, Urt. v. 26.01.2004, 4 K 1162/02) .

7.3. Wenn die Behörde den Antrag weder positiv noch negativ bescheidet, kann eine Untätigkeitsklage erhoben werden. Dies setzt voraus, dass die Informationen nicht „unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats nach Antragstellung“ i.S.d. § 5 Abs. 2 IFG erteilt werden, wobei nach wohl h.M. der Zeitraum des § 68 VwGO (3 Monate) zu berücksichtigen ist.Unverzüglich wird legal definiert als ohne schuldhaftes Zögern (§ 121 BGB). Hier kommt es auf die Frage an, welche Quantität und welche Qualität das Informationsbegehren aufweist, also um wie viele Fragen und Gesuche geht es, die zu welchem Verwaltungsaufwand führen, ob es dabei um Informationen und Unterlagen geht, die z.B. nicht digital vorhanden sind oder um Unterlagen, die bei Dritten angefordert werden müssen pp. Bei Unterlagen jedoch, was der Regelfall sein dürfte, die sich im Besitz die Behörde befinden und zudem in digitaler Form vorliegen, sollte, wenn es sich nicht um einen Komplexfall handelt. üblicherweise innerhalb von zwei Wochen eine Antragsbescheidung vorliegen.

7.4. Wenn es sich um besonders eilbedürftige Informationen handelt, bei denen ein Abwarten im Rahmen einer Verpflichtungs- bzw. Untätigkeitsklage nicht zumutbar ist, kann auch im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes entschieden werden, Dies ist z.B. der wenn Baumaßnahmen anstehen bzw. ein vorbereitenden Bauleitplanungsverfahren (vgl. VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 21.03.2002, 17 L 494/02 bzgl. bejahter Einsichtnahme in Bautagebücher). In diesem Fall ist die Dringlichkeit zu begründen ( OVG Münster, Beschl. v. 29.08.2005, 8 B 1310/05).

Weiterer Literaturhinweis: Günther/Günther, “Das Informationsfreiheitsgesetz NRW – Aktuelle Fragen auf Kommunalebene”, demnächst in NWVBl 2017

Vorankündigung: 

„Kleine Kommunale Rechtskunde, Teil II : Der Bürgerentscheid”